*Por Luís Fernando Priolli
A saga de Hércules é uma passagem bastante conhecida da mitologia da
Grécia antiga, tendo que superar desafios que lhe foi proposto para transcender
sua condição de simples mortal, visando obter sua condição imortal.
Tal como a narrativa sobre Hércules ensina que para alcançar
determinado objetivo é necessário superar imperfeições, limitações e as
barreiras existentes, com o setor de gás nacional não é diferente, pois também
tem 12 grandes desafios e questões a serem superadas, visando o seu
desenvolvimento no Brasil.
Para entender o cenário atual deste importante setor econômico,
conhecer suas particularidades e os respectivos potenciais, bem como suas
necessidades estruturais e desafios a serem enfrentados pelos agentes, em 23 de
julho de 2019, foi lançado no Palácio do Planalto, pelo Governo Federal, o
chamado Novo Mercado de Gás, que tem como pilares “(i) a promoção da
concorrência; (ii) harmonização das regulações estaduais e federal; (iii)
integração do setor de gás com setores
elétrico e industrial e (Iv) remoção de barreiras tributárias.”
Este Programa do Governo Federal pretende que o setor de gás natural se
desenvolva observando as seguintes diretrizes:
• Transparência –
Amplo conhecimento sobre oferta de bens e serviços negociados no mercado;
• Competitividade –
Descentralização do mercado e transparência na alocação de custos e na formação
de preços;
• Diversificação de
agentes - Ofertantes acessando mercado e
contestabilidade de mercado;
• Boas práticas
Internacionais – Regulação econômica e modicidade das tarifas;
• Respeito aos
contratos – Eficiência econômica e risco regulatório;
• Atração de
investimentos – Risco / Retorno.
Para que o objetivo pretendido com este Programa seja alcançado, ou
seja, para que o Brasil consiga ter um mercado de gás natural aberto, dinâmico
e competitivo é necessário, tal como Hércules, superar 12 objetivos/diretrizes
a seguir elencadas:
1) Remoção de barreiras
econômicas e regulatórias às atividades de exploração e produção de gás natural
e implantação de medidas de estímulo a competição;
Visando superar esse “desafio hercúleo” é necessário que sejam
realizados leilões, com periodicidade conhecida e com regramento definido para
desenvolver exploração e produção de gás natural, possibilitando assim a
ampliação do conhecimento de novas áreas, maior conhecimento geológico, e assim
viabilizando uma maior oferta.
Tais certames devem, jogar luz sobre as áreas de gás associado bem como
não-associado ao petróleo, permitindo assim valorização de áreas em terra.
Será primordial, para incentivar a produção de gás natural, avançar na
discussão, hoje bastante em voga, acerca do licenciamento ambiental, pois,
atualmente, existe pouca clareza de como atender plenamente tais requisitos
legislativos, de forma que não se descumpra nenhum regramento aplicável e
assegurando a evolução da produção de gás on shore.
A maior transparência e ampla divulgação das informações são
aceleradores importantes neste setor econômico, que demanda investimento de
capital intensivo, e para isso é forçoso que seja estruturado programas de gas
release (cujo objetivo é gerar liquidez no sistema) bem como desverticalização
completa da cadeia produtiva, objetivando reduzir, ao máximo possível, que
ocorra contratos entre partes relacionadas, e se for necessário que existam que
seja amplamente divulgado seus termos ao mercado, tal como recomenda as
melhores práticas de governança corporativa, compliance, no ordenamento jurídico nacional e
internacional, tal como a lei americana Sarbanes-Oxley (SOX), desta forma
oferecendo maior segurança para investidores , acionistas e demais stakeholders
das companhias que atuam no setor.
Para que programas de gas release alcance o objetivo desejado é
necessário que seja bem regulamentado o acesso de terceiros às infraestruturas
essenciais, sejam elas de escoamento, terminais de GNL (Gás Natural Liquefeito)
e/ou de UPGNs (Unidade de Processamento de Gás Natural), sendo divulgadas, em
plataforma digital pública as respectivas capacidades de transporte, livres e
utilizadas.
O ambiente de negócio atual no Brasil torna difícil evoluir, no curto
ou médio prazo, para desverticalização completa de toda cadeia produtiva do
setor de gás, porém deve ser esse o objetivo a ser alcançado no longo prazo,
buscando assim inibir práticas anticompetitivas. E, tal regulamentação deve
alcançar inclusive a área de distribuição, onde mecanismos contratuais ofereçam
aos agentes do setor conhecimento dos termos e condições de aquisição do gás
pelas distribuidoras, possibilitando a convivência salutar e desejada da figura
do autoprodutor e autoimportador de gás.
Um dos pontos prioritários para o setor que, felizmente, já está em
estágio bem avançado de implementação é a aplicação do modelo de entradas e
saídas na malha de transporte.
2) Criação e estímulo
de mercado secundário e de curto prazo de gás natural (molécula e capacidade)
A criação e regulamentação de um mercado secundário e de curto prazo é
indispensável para alavancar a oferta de forma competitiva e minimizar os
riscos inerentes aos novos ofertantes e redução dos custos de transação.
É importante, inclusive, que hajam mecanismos de mitigação de
descumprimento contratual (total ou parcial) na entrega do gás natural, visando
que produtores e/ou consumidores consigam assegurar a observância dos termos
acordados. Para isso será preciso a viabilização de plataforma digital onde
constem com a maior transparência as informações e participação de cada agente
e sua atuação na contratação de gás.
Através da criação de mercado secundário e de curto prazo este setor
econômico ganhará a escala e a relevância que se pretende alcançar.
Isso é imprescindível para organização eficaz do mercado e para a
segurança do suprimento deste insumo energético.
3) Promoção de
independência comercial e operacional dos transportadores, bem como reforço da
separação entre as atividades de carregamento e transporte;
Para promover a competição justa entre os diversos players ofertantes
da molécula, bem como garantir as respectivas independências operacionais e
comerciais, (i) Livre acesso sem discriminação às infraestruturas essenciais de
transporte, (ii) modelagem tarifária eficiente e transparente e (iii) a
separação entre as atividades de carregamento e transporte, são medidas
extremamente importantes e serão determinantes para desenvolver este setor
energético.
4) Implantação (i) do
sistema de entrada e saída para reserva de capacidade de transporte e (ii) de
sistema tarifário de entrada e saída no transporte de gás natural;
Por ser o setor de gás indústria de rede, é imperioso a permissão da
contratação e a comercialização de gás por entrada e saída na rede,
independentemente de sua localização, pois assim possibilitará aumento de
agentes negociando e favorecendo a existência dos mercados secundários e
competição na oferta, incentivando assim a maximizar o transporte nos gasodutos
do maior volume possível
O sistema de entra-saída está sendo implementado no Brasil, o que já é,
por si só, um enorme avanço do setor, porém para que isso reverta em redução
sustentada da tarifa de transporte na malha é preciso que sejam
disponibilizados e divulgados os custos efetivamente aplicados ao sistema de
transporte de gás, abrindo, de forma clara e transparente dos valores que
compõem o cálculo da tarifa, em especial, abordando a renumeração, prazos e
custos considerados.
Com isso viabilizará que sejam melhores entendidos pelos agentes os
respectivos custos envolvidos em cada ponto virtual de negociação (hubs) de gás
natural.
Com a plena implementação do modelo de entrada e saídas haverá o
descasamento entre os fluxos físicos e contratuais, criando um desafio
adicional de assegurar que todos tenham os mesmos direitos e deveres oriundos
das negociações entre os agentes e que tais fluxos sejam verídicos e aplicáveis
a malha existente.
5) Instituição do
sistema de transporte de gás natural (STGN), com gestão independente e
integrada;
.
O sistema de transporte é formado pelos gasodutos existentes e os que
existirão, bem como instalações de armazenamento e estocagem, e deve ter como
premissas (i) acesso não discriminatório e transparente das respectivas
capacidades e percentual utilizado, (ii) respeito aos contratos e (iii) a
desverticalização de toda cadeia produtiva do gás natural, pois estas medidas
são ativos preciosos para a ampliação do setor.
Tais objetivos devem ser os faróis a direcionar a regulamentação a ser
desenvolvida, ouvindo sempre todos os agentes e interessados, visando, no longo
prazo, acomodar tal necessidade. Sem dúvida este é um desafio importante a ser
enfrentado pelo legislador.
Apesar de não ser consenso entre os agentes, frente a maturidade atual
do mercado brasileiro, parece ser desejável que seja instituído um operador
independente de transporte para atuar na efetiva operação do sistema de
transporte, coordenando a movimentação de gás, garantindo a integridade do
sistema e assegurando o acesso de todos os agentes, em igualdade de condições,
às informações indispensáveis para as respectivas tomadas de decisão.
Esse operador independente, centralizado e regulado de transporte
atuará também para que a flexibilidade gerada pelo sistema de entrada e saída
seja balanceada, coordenada e isonômica em proveito de todos os agentes,
propiciando maior transparência e acesso aos dados de transporte.
6) Busca pela redução
de custos de transação da cadeia de gás natural, aumentando a transparência do
setor;
O Ministro da Economia, Sr. Paulo Guedes, tem em diversas ocasiões dito
que pretende que haja um “choque de oferta” no setor de gás natural, com a
consequente redução dos custos da cadeia de gás natural, em benefício dos seus
usuários, portanto para que isso ocorra nada mais necessário que se jogue
bastante luz aos dados referentes a respectiva formação do preço.
Quanto maior a (i) transparência dos custos envolvidos para a formação
do preço final ao usuário, (ii) no acesso às infraestruturas de terceiros e
respectivas capacidade e (iii) a possibilidade dos agentes buscarem
alternativas operacionais e comerciais, maior será a competitividade no setor,
de preferência utilizando ferramentas de sistemas eletrônicos, amigáveis e
acessíveis através da internet, com padronização dos respectivos contratos.
7) Reavaliação dos
modelos de outorga de transporte, armazenamento e estocagem e formação de
pontos virtuais ou físicos de negociação (hubs) de gás natural;
Parece haver certo consenso atualmente no setor que é necessária a
revisão do modelo de outorga de transporte, armazenamento e estocagem de
concessão para o de autorização.
Inclusive está tramitando no Congresso Nacional o Projeto de Lei
6407/2013, que pretende, dentre outras, alterar/adequar os modelos de outorga
do setor.
A reavaliação dos novos modelos de outorga de acordo com o novo desenho
desejado para o mercado brasileiro de gás natural contemplando o
desenvolvimento de pontos virtuais (hubs) de negociação e comercialização bem
como a existência de instalações de estocagem permite garantir maior
transparência, agilidade e segurança, reduzindo riscos, incentivando maior
participação de agentes e melhorando a capacidade de resposta do mercado em
casos de eventuais reduções da produção.
8) Revisão do
planejamento de expansão do sistema de transporte, com estímulo ao
desenvolvimento de instalações de estocagem de gás natural;
O setor carece da revisão do planejamento de expansão do sistema de
transporte, com a implementação de planejamento indicativo e integrado entre os
setores de gás natural (PEMAT) e energia elétrica (PDE), com especial foco na
integração com as Termoelétricas, bem como adoção de regulação para estocagem
subterrânea de gás natural a ser desenvolvida, tal atividade, pelos agentes
privados, para atender a necessária flexibilidade do mercado, propiciando maior
segurança aos produtores, distribuidores e consumidores quanto a existência do
produto, e reduzindo impactos de eventual redução na produção.
9) Regulamentação do
acesso de terceiros (i) aos dutos de escoamento, (ii) à unidades de
processamento (UPGNs) e (iii) terminais de regaseificação;
Para superar tal desafio será necessária a alteração do artigo 45 da
Lei 11.909/2009, passando assim a ser obrigatório o acesso aos gasodutos, UPGNs
e terminais de GNL.
Tal compartilhamento seria através de acesso negociado, com
possibilidade de contestação, cujas tratativas observariam regulação a ser
definida pela ANP. Tal regulação além de orientar os agentes acerca de tal
negociação, motivaria os agentes a utilizarem, de forma ótima, a infraestrutura
com respectivos critérios, prazos e condições, garantindo assim a maximização
dessas infraestruturas.
Garantir que não haja discriminação ou barreiras operacionais ou
comerciais certamente será uma preocupação constante do regulador, pois somente
assim o setor terá condições de se desenvolver o setor, de forma igualitária
entre os agentes.
10) Superação dos
respectivos desafios tributários e harmonização da regulação estadual do setor
de gás natural;
Este tarefa é de complexidade impar pois demandará necessariamente de articulação da União
Federal junto aos Estados, visando (a) instituir agências reguladoras
independentes e atuantes para conferir a maior transparência possível e
publicidade das informações, prazos e condições financeiras e comerciais
utilizadas nos respectivos processos de reajuste e revisão tarifária, (b)
criação de mecanismos de contestação na compra do gás natural pelas
distribuidoras, (c) criação de uma cartilha de boas práticas para
regulamentação dos serviços de distribuição, (d) redigir norma para
interligação dos dutos de distribuição e (e) negociar junto ao Confax (e1) a
separação do fluxo contratual e físico, (e2) equalização das alíquotas
estaduais de ICMS, de importação de gás natural e GNL e de utilização na
geração termelétrica.
Não haverá desenvolvimento do setor enquanto não houver lei federal
disciplinando toda cadeia produtiva do setor, em especial, a distribuição ao
usuário.
11) Maior integração do
relacionamento entre a indústria do gás natural e os setores elétrico e
industrial, utilizando, quando necessário, o aproveitamento do gás natural da
união, proveniente dos contratos de Partilha como instrumento de política
pública para o desenvolvimento integrado do mercado de gás natural e
A integração dos setores industrial, elétrico e gás natural demandará
que haja harmonização da atuação das agências reguladoras do setor elétrico
(ANEEL) e do Gás (ANP), buscando que ambas trabalhem juntas para obter o melhor
custo tanto para a energia elétrica com o de gás natural. Parte das iniciativas
necessárias já foram observadas na Resolução CNPE No. 18/2017, e nas diretrizes
para os leilões de energia nova de dezembro de 2017, Portaria MME No. 318/2017.
As termelétricas podem servir, inclusive, de âncoras para expansão da
malha de gasodutos de transporte e para o desenvolvimento de novos mercados de
gás.
Uma alternativa que mereceria ser estudada seria o despacho da energia
termelétrica a gás na base do setor elétrico para viabilizar os projetos de
produção de gás, bem como que sejam estabelecidos mecanismos de leilão, com
preços aderentes a realidade aos custos de comercialização (produção,
escoamento e processamento), além de transparência e previsibilidade dos prazos
contratuais, metodologia de reajuste de preços e volumes comercializados.
12) Apoio às negociações
para contratação de gás boliviano e/ou outras alternativas, visando a promoção
de transição segura para o modelo do novo mercado de gás natural
Tendo em vista que a Petrobras não será mais a única importadora do gás
da Bolívia, os agentes do setor deverão necessitarão ter apoio do Governo
Federal para doravante negociarem diretamente com a YPFB bem como a coordenação
da capacidade do Gasbol.
Todas as tarefas demandarão o fortalecimento da ANP como agência
reguladora independente, autônoma e com plenos poderes de fiscalizar e regular
todas as etapas da cadeia produtiva do gás.
Somente superados esses 12 desafios é que o setor de gás conseguirá alcançar
as premissas pretendidas de (a) atração de investimentos; (b) adoção de boas
práticas internacionais, (c) aumento da competição entre os agentes; (d) maior
diversidade de agentes, (e) maior dinamismo e acesso à informação, (f)
participação dos agentes do setor e (g) respeito aos contratos.
Tais diretrizes, uma vez superadas, propiciará que o mercado deste
importante setor, caminhe na direção das mudanças desejadas para o setor de gás
brasileiro, que já estão ocorrendo, conforme apresentação feita pelo Dr. Aldo
Barroso C. Junior, do Departamento de Gás Natural da Secretaria de Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia, em 11 de abril
de 2018, no Painel Porque o Brasil
Precisa de Gás para Crescer:
“O Mercado de Gás passará por Grandes Mudanças em um futuro próximo...
• Petrobras não será
mais a única supridora de gás natural do país, e não atuará mais de forma
verticalizada (papel invisível da Petrobras);
• Distribuidoras e
Consumidores Livres deverão negociar a compra de gás com outros supridores;
• Há grande
possibilidade de aumento da diferença de preço de aquisição do gás nos diversos
Estados;
• Contratação de
capacidade de transporte na modalidade ponto a ponto reduz a competitividade de
supridores mais distantes (empilhamento de tarifas), aumentando a disparidade
de preço entre Estados;
• Legislação atual
dificulta a entrada de novos agentes no mercado, limitando a competição na
oferta;
• Distribuidoras e
Consumidores Livres deverão preocupar-se com diversificação das ofertas de modo
a garantir a segurança no abastecimento
• Eliminação de
barreiras de entrada a novos supridores permitirá maior competição e redução
dos preços favorecendo o aumento da competitividade da indústria;
• Sistema de Entradas
e Saídas no transporte de gás favorece a competição entre supridores,
independente de sua localização física na rede;
• A formação de
referências de preço nacionais (pontos virtuais de negociação) permitirá
reduzir a diferença de preço entre Estados;
• A existência de um
mercado liquido traz segurança ao abastecimento nos Estados e reduz o risco dos
contratos, na medida em que permite a negociação de sobras e déficits;
• A eliminação de
barreiras de entrada e saída trás
incentivos ao investimento em Exploração e Produção, com grandes efeitos sobre
a arrecadação e a atividade industrial nos Estados;
• A liberalização do
mercado (aumento dos consumidores livres) reduz riscos e custos da atividade de
distribuição, valorizando as companhias e permitindo mais investimentos nas redes;
• Aperfeiçoamento dos
processos de outorga de gasodutos de transporte e instalações de estocagem
favorecerão o aumento dos investimentos e permitirão atender com maior
agilidade e eficiência a demanda dos mercados por novas infraestruturas.”
As iniciativas adotadas nos últimos anos pelo Ministério de Minas e
Energia indicam direção correta a ser adotada pelo Governo Federal visando
tornar o gás natural como fonte mais participativa do mercado energético
brasileiro.
O desenvolvimento do mercado de Gás Natural demanda uma visão integrada
do setor energético prevendo penetração maior do gás na matriz energética do
Brasil para dar-lhe maior competitividade e para atender os compromissos
assumidos na 21ª Conferência do Clima (COP 21), que foi realizada em dezembro
de 2015, em Paris, quando foi firmado, pelos países participantes, acordo para
diminuição da emissão de gases de efeito estufa , visando diminuir o
aquecimento global.
Para isso será necessário que existam políticas públicas para o uso do
gás natural, em suas diversas modalidades (residencial, comercial, industrial,
GNV, etc), desenvolvimento de mercado secundário, multiplicidade de contratos bilaterias para
comercialização e uso de rede, novas estruturas e competências corporativas no
novo mercado de gás, aperfeiçoamento das estruturas de regulação e do marco
regulatório nos Estados e adoção de melhores práticas regulatórias
(transparência, accountability, autonomia, previsibilidade, dentre outras).
Em suma, o novo mercado de gás pretende evoluir para que haja sistema
de transporte com (i) contratação de capacidade na modalidade de entradas e
saídas, (ii) desverticalização com certificação de independência para as
transportadoras, (iii) operação coordenada por Gestor autônomo e independente,
(iv) regime de autorização com possibilidade de contestação por terceiros, (v)
planejamento indicativo, (vi) regulação de cessão obrigatória de capacidade
excedente; bem como comercialização em pontos virtuais de negociação com
possibilidade de restrição da fatia de mercado em um agente só, adoção de
regulação federal harmonizada com os estados, acesso negociado e não
discriminatório às infra estruturas essenciais e estocagem com bases
especificas.
Com o novo desenho, o mercado de gás natural poderá, conforme
apresentação do Departamento de Gás Natural do Ministério de Minas e Energia,
no Seminário Avanços no Arcabouço Regulatório do Gás, em 04 de dezembro de
2019, realizado na FIRJAN, aumentar 117%
a sua produção bruta, em relação a 2019, até 2029, e sua produção liquida,
neste período, em 155%, ou seja, existe possibilidade de atrair investimentos
para o Brasil de até R$ 50 bilhões de reais, o que, sem dúvida, ajudará o
desenvolvimento econômico e social do pais.
* https://www.linkedin.com/in/luis-fernando-priolli-22016330/
